Dispositif phare de la #loi_séparatisme de 2021, le #CER oblige les associations demandant une subvention à s’engager à respecter les principes républicains. Si son mécanisme de sanction a été très peu activé, il est utilisé régulièrement comme outil de pression politique.
CrééCréé afin de lutter contre « l’islamisme radical » et « tous les séparatismes », le contrat d’engagement républicain (CER) n’a, à ce jour, jamais en réalité été invoqué à l’égard d’associations confessionnelles, qu’elles soient islamistes ou liées à d’autres mouvements radicaux ou séparatistes, révèle un décompte réalisé par l’Observatoire des libertés associatives.
Et sur les vingt-quatre cas relevés, seuls trois portent sur des faits liés à la religion musulmane au sein d’associations telles qu’une section locale du Planning familial, accusée d’avoir représenté une femme voilée sur une affiche, une MJC, à laquelle on a reproché d’avoir embauché des femmes voilées, et une association d’aide aux femmes, accusée sans preuve de « prosélytisme religieux ».
Pour le reste, le CER, que les associations doivent obligatoirement signer lorsqu’elles demandent une subvention, a été brandi à l’égard de l’association Alternatiba Poitiers accusée de « désobéissance civile » ; d’une association d’aide aux mal-logé·es, l’Atelier populaire d’urbanisme (APU), dont une salariée est accusée de violences verbales envers des agents municipaux ; d’une association d’aide aux immigré·es ayant appelé à une manifestation contre les violences policières interdites ; d’une télévision associative, Canal Ti Zef à Brest, mobilisée dans la lutte contre l’évacuation d’un squat ; ou encore d’une compagnie de théâtre, la compagnie Arlette Moreau à Poitiers, ayant moqué son préfet.
Loin, donc, des ambitions affichées par la loi « confortant le respect des principes de la République », dite loi « séparatisme », dans son exposé des motifs : lutter contre « un entrisme communautaire, insidieux mais puissant », qui « gangrène lentement les fondements de notre société dans certains territoires. Cet entrisme est essentiellement d’inspiration islamiste », précisait l’exécutif, initiateur de ce texte.
Lors de l’adoption de la loi séparatisme, à l’été 2021, des député·es de l’opposition et des responsables associatifs avaient déjà alerté sur les risques d’un détournement du CER dans un but de répression politique. Et c’est sans surprise que, peu après son entrée en vigueur au mois de janvier 2021, ce contrat, qui impose sept engagements aux associations, qui peuvent en cas de violation perdre une subvention et même devoir la rembourser si elle a déjà été versée, a été en premier appliqué au Planning familial puis à des associations écologistes.
Parler de détournement du CER est excessif. Lorsqu’on relit les débats parlementaires, on se rend en effet compte que la majorité assumait, dès le départ, le fait de ne pas viser exclusivement les associations séparatistes radicales mais toute association ayant recours à certains modes d’action liés à la désobéissance civile.
Ainsi, lors de la séance à l’Assemblée nationale du 30 juin 2021, face à des député·es de l’opposition qui l’interpelaient sur les risques d’application du CER à des associations telles que Greenpeace ou Act Up, le député de la majorité et président de la commission spéciale chargée du projet de loi, François de Rugy, confirmait qu’elles seraient bien menacées.
Au ministre de la justice, Éric Dupond-Moretti, il avait été demandé si les organisations participant à des actions de désobéissance civile comme le fauchage d’OGM ou le « démontage » d’un restaurant McDonald’s, en référence à une action de la Confédération paysanne d’août 1999, seraient concernées. « Bien sûr ! », avait répondu le garde des Sceaux.
Pourtant, malgré ce champ d’application particulièrement large, le contrat d’engagement républicain est en partie un échec pour le gouvernement. « Le bilan est encore loin d’être concluant », constatait un rapport d’évaluation du Sénat publié au mois de mars, qui soulignait le peu de cas de mobilisation du CER – quatre selon le rapport – et des modalités d’application disparates en fonction des collectivités. « Cette loi ne fait peur à personne. Surtout pas aux islamistes », assénait même sa rapporteuse, Jacqueline Eustache-Brinio.
Comment le gouvernement s’est lui-même piégé
L’une des raisons à cette application minime du CER vient en partie d’un effet pervers juridique. En créant ce contrat, le gouvernement s’est en quelque sorte piégé lui-même. Il n’existe pas en effet de droit à la subvention pour les associations. Chaque collectivité dispose de ce fait d’un droit discrétionnaire en matière d’attribution et elle peut refuser ou accorder telle ou telle subvention sans avoir à se justifier.
En créant le CER, la loi séparatisme a créé un nouvel acte administratif qui offre une prise juridique, un recours possible pour les associations. Or, dans la seule décision visant directement le CER rendue à ce jour, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la demande du préfet de la Vienne visant à obtenir le remboursement d’une subvention versée à l’association Alternatiba pour avoir tenu un atelier de désobéissance civile.
D’autres recours lancés ces derniers mois devraient permettre de préciser cette jurisprudence naissante. Mais on peut comprendre que certaines collectivités ou certains préfets préfèrent se réfugier derrière un manque de crédit ou leur droit discrétionnaire plutôt que d’invoquer le CER et de prendre le risque de devoir se justifier devant le juge administratif.
Le CER a pourtant bien eu des effets importants sur les libertés associatives. Mais ceux-ci, bien réels, sont souvent localisés et souterrains, et donc moins visibles. Dans les vingt-quatre cas recensés par l’Observatoire des libertés associatives, le CER n’est en effet appliqué directement et officiellement pour prononcer une sanction que dans cinq. Dans tous les autres, il n’est par exemple qu’évoqué à l’oral dans une réunion ou dans un mail ou brandit comme une menace, sans que l’on sache s’il est vraiment à l’origine d’une sanction à non.
Au mois d’août dernier, Le Monde révélait ainsi qu’il existe une « liste rouge » d’associations basées dans la région du plateau de Millevaches qui seraient privées de subventions par la préfecture sans que cela leur ait été officiellement notifié, leur ôtant ainsi toute possibilité de recours.
Plus récemment, une association d’aide aux immigré·e·s, l’Asti du Petit-Quevilly en Seine-Maritime, s’est vu « rappeler » ses engagements par la préfecture pour avoir appelé à une manifestation contre les violences policières interdite. Celle-ci a transmis cet « avertissement » aux partenaires financiers, dont la métropole de Rouen, qui a en conséquence suspendu l’examen des demandes de subvention de l’Asti.
« Il y a chez certaines collectivités une profonde incompréhension du CER, qui est utilisé à tort et à travers, et notamment comme un moyen de pression, de régulation des relations avec les associations », analyse Claire Thoury, présidente du Mouvement associatif, une organisation regroupant environ 700 000 associations, et qui avait publié, en janvier 2023, un premier bilan de l’application du CER.
« L’interprétation de ce que recouvre le CER que chaque collectivité peut faire est problématique car il peut être interprété de mille et une façons, abonde Elsa Fondimare, maîtresse de conférences en droit public à l’université de Nanterre. Il sert, de plus, à limiter la liberté en amont. Ce n’est en effet pas qu’une question de subvention et d’argent. Le fait d’invoquer le CER à tort et à travers va conduire les associations à adapter les luttes qu’elles défendent et les moyens qu’elles emploient. Et cette autocensure est une menace très grave pour les libertés associatives. »
« Le CER a désormais un effet presque plus symbolique que pratique », ajoute Julien Talpin, chercheur en science politique au CNRS et l’un des fondateurs, en 2019, de l’Observatoire des libertés associatives. « On peut penser que certaines associations n’oseront plus aborder certains sujets comme les violences policières ou en ce moment le conflit israélo-palestinien. Le problème est de réussir à objectiver ces effets indirects et diffus et cette autocensure. »
« Le CER correspond à une appréhension très morale de ce que doit être une association », pointe encore Claire Thoury. « La liberté, l’égalité, la fraternité existent bien en tant que concepts juridiques, ajoute Elsa Fondimare, juriste, auteure d’un article intitulé « Républicanisme contre écologisme. Quelle place pour la désobéissance civile à l’heure du contrat d’engagement républicain ». Mais ce sont des principes extrêmement malléables, qui peuvent facilement être interprétés d’une manière ou d’une autre. »
« Il y a donc une dissonance entre ce que prétend défendre le CER et les conséquences de son application à certaines associations, pointe-t-elle. Cela ne fait en outre qu’ajouter de la confusion à ce que sont les valeurs républicaines. »
L’entrée en vigueur du CER est en outre intervenue dans un contexte de défiance croissante entre le monde associatif et les autorités. « Nous sommes en fait dans un contexte de dérive générale », affirme Claire Thoury. « On a l’impression que chaque occasion est bonne pour remettre en cause les libertés associatives », poursuit-elle en citant l’exemple d’un amendement déposé au mois d’octobre dernier au projet de loi de finances proposant de retirer les avantages fiscaux des associations condamnées pour certaines actions.
« Il y a également eu récemment le maire de Saint-Raphaël qui impose à toutes les associations touchant des subventions de participer aux manifestations patriotiques de la ville. C’est hallucinant ! », s’indigne la présidente du Mouvement associatif.
« Nous assistons ces dernières années à une remise en cause des partenariats entre la société civile et les collectivités, complète Julien Talpin. C’est une page qui se tourne, celle d’une alliance possible entre les pouvoirs publics et les associations, dont certaines peuvent certes être critiques mais qui constituaient ce contre-pouvoir démocratique grâce à un rôle hybride. »
« Ces associations offrent en effet un service à des populations que les collectivités ont de plus en plus de mal à atteindre, poursuit le chercheur. C’est un modèle qui avait été assez fort à partir des années 1980, mais qui est remis en cause. » Julien Talpin fait remonter cette dégradation à l’année 2015, « durant laquelle deux mouvements contradictoires se sont rencontrés ».
« D’un côté, ce fut l’année de la circulaire Valls », poursuit-il, un texte « qui clarifiait les modalités d’attribution des subventions, [qui] avait été perçu comme une victoire et une reconnaissance du rôle des associations ». « Mais 2015, c’est également l’année des attentats et l’accélération du durcissement du traitement des mobilisations sociales, un tournant autoritaire et donc une conflictualité plus forte dans les rapports entre les autorités et la société civile », explique encore Julien Talpin.
« Pourtant, dans un contexte de crise démocratique actuel, nous avons encore plus besoin des associations pour toucher des publics éloignés de ces questions, ajoute le chercheur. Elles redonnent un pouvoir à des groupes sociaux sous-représentés et elles sont des écoles de la démocratie, des lieux d’éducation populaire à la vie publique. »
« Les associations ne sont pas là pour faire plaisir aux pouvoirs publics, insiste Claire Thoury. Ce n’est pas leur mission. Mais l’inverse non plus ! Une association peut très bien s’opposer à une collectivité sur un sujet précis et être en accord sur un autre. C’est ce qu’on appelle un contre-pouvoir et c’est tout simplement le cours normal de la vie démocratique. »
« Je prends souvent l’exemple d’Act Up et de leur action durant laquelle ils avaient déroulé un préservatif géant sur l’obélisque de la Concorde, poursuit la présidente du Mouvement associatif. Est-ce qu’il s’agissait d’un trouble à l’ordre public ? je pense que oui. Mais, aujourd’hui, on sait combien cette médiatisation a été importante dans la lutte contre le sida. »
« Les associations sont un outil d’apprentissage des libertés et de la démocratie extrêmement puissant, conclut Claire Thoury. Cela permet d’expérimenter et de penser des nouveaux cadres, des nouvelles manières de faire. Le problème est que certains ne comprennent pas à quoi on sert ; que les aspérités, le débat, le conflit, c’est ce qui fait vivre la démocratie. »
